Paragraaf Grondbeleid

Inleiding
Grondbeleid bevindt zich op het snijvlak tussen omgevingsbeleid en financiën. Grondbeleid is daarbij geen doel op zich maar een essentieel middel om mede uitvoering te geven aan gemeentelijke beleidsdoeleinden op het gebied van wonen, werken, duurzaamheid, energietransitie, welzijn, infrastructuur, recreatie, cultuur, milieu en landschapsontwikkeling. Het beleid moet passen binnen de financiële mogelijkheden en doelstellingen van de gemeente. Met het grondbeleid wordt bepaald of en hoe instrumenten, zoals bijvoorbeeld onteigening of kostenverhaal, worden ingezet om de gestelde doelen te realiseren.
Naast de ontwikkelingen en de visie op grondbeleid zoomt de paragraaf grondbeleid in op de uitgangspunten en kaders waarbinnen het grondbeleid wordt uitgevoerd.
De gemeente Hillegom heeft als standpunt geen actief grondbeleid uit te oefenen. Echter ook niet per definitie een passief grondbeleid. Er is voor een tussenvorm gekozen. Dat houdt in dat er per situatie gekeken wordt naar de mogelijkheden en naar het maatschappelijk belang.

Ontwikkelingen
De gemeente heeft een groot aantal ambities vervat in de Omgevingsvisie Hillegom 2030. De beschreven ambities geven richting aan het omgevingsbeleid dat de komende jaren gevoerd moet worden, en zijn verder uitgewerkt in diverse uitvoeringsprogramma's. De Omgevingsvisie en het Woonprogramma 2020-2024 geven richting aan onderwerpen als de gewenste woningvoorraad en behoefte, gebiedsontwikkeling, openbare ruimte en duurzaamheid. Grondbeleid is in financieel- economische zin dienstbaar aan het realiseren van doelstellingen op deze terreinen. De uitvoering van het grondbeleid, via de inzet van instrumenten van grondbeleid, wordt daar mede door bepaald.

VISIE OP GRONDBELEID
In Hillegom is het de beleidslijn dat er faciliterend grondbeleid wordt gevoerd. Met de mogelijkheid tot het doen van strategische grondaankopen wordt rekening gehouden. Dat betekent dat de gemeente het bereiken van ruimtelijke doelstellingen in overwegende mate overlaat aan marktpartijen die doorgaans in het bezit zijn van gronden en vastgoed. De gemeente faciliteert door het stellen voorwaarden waaronder ontwikkelingen kunnen plaatsvinden zoals het verhalen van kosten.
Daar waar door de gemeente gewenste ontwikkelingen niet door de markt worden opgepakt ligt een actievere overheidsopstelling voor de hand en komt de regie bij de gemeente te liggen. In een dergelijke geval wordt een grondexploitatie gevoerd.    

Uitganspunten en kaders (de belangrijkste)  
Besluit Begroting Verantwoording (BBV) / Renteomslag

• Vennootschapsbelasting
• Notitie Grondbeleid (commissie BBV)
• Nota grondbeleid
• Financiële positie in relatie tot reserves en voorzieningen
• Grondbeleid en risico’s

Besluit Begroting Verantwoording / Renteomslag

Om de transparantie en de vergelijkbaarheid te verbeteren en de administratieve lasten terug te dringen is in het BBV met ingang van het begrotingsjaar 2017 een aantal wijzigingen doorgevoerd. Wijzigingen die effect hebben op de voorraad gronden zijn:

• de rentetoerekening wordt gebaseerd op werkelijke rente over het vreemd vermogen.
• richttermijn voor een grondexploitatie wordt tien jaar. Voor eventueel langer durende grondexploitaties moeten aanvullende beheersmaatregelen getroffen worden.
• afschaffing van de categorie ‘Niet in exploitatie genomen gronden’. De gronden vallen voortaan onder de materiële vaste activa.

Vennootschapsbelasting (VPB)

Sinds 1 januari 2016 geldt voor gemeenten de VPB-plicht, indien handelingen beschouwd worden als ondernemersactiviteit. De winst die wordt gemaakt met het uitvoeren van (actief) grondbeleid (bouwgrond in exploitatie) is in beginsel belastbaar voor VPB. Jaarlijks dient herbeoordeling plaats te vinden. De actieve grondexploitatie Vossepolder is vanaf 2016 VPB-plichtig en ook de actieve grondexploitaties Woonzorgzone fase 3 en SIZO (voorheen Hillegom-Noord) zijn VPB-plichtig. De afgelopen jaren was de VPB-aanslag voor Vossepolder nihil omdat er geen gronden verkocht zijn.

Notitie Grondbeleid in begroting en jaarstukken (commissie BBV)

Sinds de wijziging van het Besluit begroting en verantwoording (BBV) in 2016 heeft de commissie BBV diverse stellige uitspraken en aanbevelingen gedaan en een veelheid aan vragen beantwoord over grondexploitatie en grondbeleid en daarmee samenhangende problematiek. Teneinde dit complexe vraagstuk voor de gebruiker overzichtelijk te houden is besloten de verschillende uitingen samen te voegen in één document. Met deze nieuwe notitie is daaraan invulling gegeven. Daarbij zijn niet alleen de bestaande notities over grondexploitatie en faciliterend grondbeleid aangevuld en geactualiseerd, maar zijn ook hoofdstukken toegevoegd over het belang van het grondbeleid voor raadsleden en over de paragaaf grondbeleid en de overige paragrafen. Hiermee wordt specifiek ingegaan op de informatiebehoefte voor de raad.
Met deze notitie zijn de volgende notities en uitingen buiten werking gesteld:

• notitie Grondexploitaties 2016 (maart 2016)
• notitie Faciliterend grondbeleid (maart 2016)
• aanvulling Tussentijds winst nemen grondexploitaties (maart 2018)
• verwerken onderhandenwerk grondexploitatie (februari 2008)

Nota grondbeleid (Hillegom)
Het college is bevoegd voor het doen van privaatrechtelijke aan- en verkopen van bijvoorbeeld grond en panden. Dit moet echter wel binnen door de raad vastgestelde kaders gebeuren. Deze kaders heeft de raad bij het behandelen van de nota Grondbeleid vastgesteld. In deze nota wordt aandacht besteed aan de in de verordening artikel 212 Gemeentewet (GW) opgenomen onderdelen genoemd in artikel 28, lid 1:

• de relatie met de programma’s van de begroting,
• de strategische visie van het toekomstig grondbeleid van de gemeente,
• te ontwikkelen en in ontwikkeling genomen projecten,
• de verwerving en uitgifte van gronden,
• de uitgifte van gronden in erfpacht en de bijstelling van erfpachtvergoedingen,
• de uitgangspunten voor prijsstelling van de verkoop van gronden.

Financiële positie in relatie tot reserves en voorzieningen

De eventuele baten, maar vooral de financiële risico’s van het grondbeleid zijn van belang voor de financiële positie van de gemeente. Binnen het weerstandsvermogen van de gemeente wordt rekening gehouden met de risico’s vanuit de grondexploitatie. Het geprognosticeerd resultaat van de in het ‘overzicht van de diverse gronden’ genoemde grondexploitatiegebieden wordt na afsluiting van het project toegevoegd aan de bestemmingsreserve ‘nog uit te voeren werken’, bedoeld voor de noodzakelijke werkzaamheden na het afsluiten van de complexen.

Grondbeleid en risico’s

Ruimtelijke projecten zoals grondexploitaties en infrastructurele werken zijn altijd omgeven met risico’s. Risico’s van operationele aard, strategische risico’s maar zeker ook systeemrisico’s, zoals economische ontwikkelingen, die door de gemeente niet of nauwelijks te beïnvloeden zijn. Jaarlijks worden de ramingen van de nog te realiseren inkomsten en uitgaven van deze projecten geactualiseerd om een solide basis voor de projectbegrotingen te verkrijgen. Maar projecten verlopen soms anders dan op voorhand wordt verondersteld.
Risico’s die optreden kunnen het financiële beeld ten opzichte van die basis aanmerkelijk beïnvloeden. Daarom worden regelmatig risicoanalyses uitgevoerd om risico's te identificeren, te beoordelen en beheersmaatregelen te treffen.

• De risico’s die zich voordoen binnen de grondexploitaties worden, indien mogelijk, binnen het exploitatieresultaat opgevangen. Dit gaat ten koste het geprognosticeerd resultaat waardoor er minder winst overblijft. Dit heeft gevolgen voor de toekomstige mutaties van de reserve algemene investeringen, maar heeft geen gevolgen voor het actuele weerstandsvermogen.
• Risico's die niet binnen het exploitatieresultaat van grondexploitaties kunnen worden opgevangen, worden meegenomen in de bepaling van het actuele weerstandsvermogen.  

Categorieën projecten Grondbeleid

In het BBV wordt onderscheid gemaakt in verschillende soorten gronden. Hierbij wordt onderscheid gemaakt tussen gronden die in bezit zijn van de gemeente en gronden die in bezit zijn van derden. Ook is van belang of de gronden een vaste of te veranderen bestemming hebben en met welk doel deze gronden zijn verworven. In lijn met het BBV wordt in Hillegom onderscheid gemaakt in de volgende soorten gronden en projecten:

• Bouwgrond In Exploitatie (BIE)
• Faciliterende projecten
• Warme gronden
• Materiële Vaste Activa (MVA)

Bouwgrond In Exploitatie (BIE)

Definitie: gronden welke in eigendom van de gemeente zijn en waarvoor door de gemeenteraad een grondexploitatie-complex met een grondexploitatiebegroting heeft vastgesteld.
Het startpunt van bouwgrond in exploitatie (BIE) is het raadsbesluit met de vaststelling van het grondexploitatiecomplex, inclusief grondexploitatiebegroting. Vanaf dat moment wordt de BIE geopend en kunnen kosten worden geactiveerd en bijgeschreven op de voorraadpositie bij onderhanden werk (bouwgronden in exploitatie) op de balans.
Om de risico’s die samenhangen met zeer lang lopende projecten te beperken is het uitgangspunt dat de looptijd van een grondexploitatie in beginsel maximaal 10 jaar bedraagt.

Afspraken met de raad over de wijze waarop met afwijkingen ten opzichte van de jaarschijf wordt omgegaan zijn vastgelegd in de financiële verordening. Hierin is vastgelegd of afwijkingen ten opzichte van de jaarschijf direct moeten worden gemeld bij de raad of alleen indien en voor zover deze afwijkingen niet passen binnen het totale vastgestelde grondexploitatiecomplex. In dit laatste geval wordt de afwijking meegenomen in de jaarlijkse actualisatie van het grondexploitatiecomplex en daaropvolgende begrotingswijziging. De afspraken kunnen ook een bepaalde bandbreedte behelzen waarbinnen afwijkingen niet direct hoeven te worden gemeld aan de raad.

Relevante onderwerpen

• Onderbouwing tussentijdse winstneming   

Het voorzichtigheidsbeginsel leidt ertoe dat realisatie van winst moet worden uitgesteld tot daarover voldoende zekerheid bestaat. Dit betekent echter niet dat pas winst moet worden genomen bij het afsluiten van het grondexploitatiecomplex. Volgens het realisatiebeginsel dient in de situatie dat voldoende zekerheid is over de winst, de winst te worden genomen. Hierbij dient de percentage of completion (POC) methode te worden gevolgd. Indien aan de volgende voorwaarden is voldaan, bestaat er voldoende zekerheid om winst te kunnen nemen:
1.    het resultaat op de grondexploitatie kan betrouwbaar worden ingeschat; én
2.    de grond (of het deelperceel) moet zijn verkocht; én
3.    de kosten zijn gerealiseerd (winst wordt naar rato van de realisatie genomen).

• Vastgestelde en gehanteerde parameters   

In de grondexploitatie wordt voor de jaarlijkse kostenstijging rekening gehouden met een gemiddeld langjarig inflatiecijfer. Voor de actuele grondexploitaties betreft dat een percentage van 2,0%. Met een jaarlijkse opbrengstenstijging wordt, voorzichtigheidshalve, geen rekening gehouden.
De rentetoerekening aan de grondexploitatie is door de commissie BBV gemaximeerd tot het gewogen gemiddelde van het werkelijke rentepercentage van de externe financieringen. Omdat de gemeente Hillegom nauwelijks externe financieringen heeft, betekent dit dat de gemeente Hillegom maximaal 0% rente (dus geen) mag toerekenen aan grondexploitaties.
Tegelijk is de te hanteren discontovoet door de commissie BBV voor alle gemeenten vastgesteld op 2,0%. Met de discontovoet wordt de eindwaarde (eindresultaat) van de kasstroom teruggerekend naar de actuele netto contante waarde. De vaste discontovoet is vastgesteld met het doel de grondexploitaties van alle gemeenten beter te vergelijken.

• Risico’s   

Binnen de projecten welke worden uitgevoerd onder het Grondbeleid kan sprake zijn van verschillende onzekerheden en risico’s die het begrote financiële eindresultaat van de grondexploitatie bemoeilijken. Hierbij moet onderscheid worden gemaakt tussen enerzijds risico’s met betrekking tot de kosten en opbrengsten die specifiek binnen een grondexploitatie-complex kunnen worden onderkend en anderzijds risico’s die voor de grondexploitatieportefeuille als geheel gelden.

Risico’s project specifiek:
Deze zijn van belang bij de tussentijdse winstneming.

Risico’s portefeuille:
De risico’s voor de portefeuille als geheel gaan in zijn algemeenheid over de verwachtingen ten aanzien van markt- en conjunctuurinvloeden, waardoor prijzen en afzetmogelijkheden over de gehele linie kunnen veranderen ten opzichte van de planning. Hiertoe worden doorgaans scenarioberekeningen gemaakt, met daarbij bandbreedtes voor minimum en maximum invloed op de geprognosticeerde resultaten van de grondexploitatieportefeuille.

De vastgestelde en berekende project specifieke- en portefeuillerisico’s zijn van invloed op het weerstandsvermogen van de gemeente en moeten in de paragraaf Weerstandsvermogen en risicobeheersing worden opgenomen.

De projecten

Samenvatting bouwgronden in exploitatie (x € 1.000 )

N = nadelig saldo; meer kosten dan opbrengsten
V = voordelig saldo; meer opbrengsten dan kosten

Faciliterend Grondbeleid         

Definitie: Bij faciliterend grondbeleid heeft de gemeente zelf geen grond in haar bezit en voert niet zelf de grondexploitatie, maar gebeurt dit door een private ontwikkelaar. De kosten die de gemeente maakt worden in dat geval verhaald op de private partijen. Er is dus geen sprake van een bouwgrond in exploitatie of een voorraad grond in bezit van de gemeente, maar van een vordering op een derde partij. Feitelijk schiet de gemeente kosten voor die op basis van een overeenkomst worden teruggevorderd bij een derde partij, dan wel op basis van het exploitatieplan mogelijk in de toekomst kunnen worden teruggevorderd van een derde partij.

Relevante onderwerpen

• Risico’s en verliezen   

1. op basis van de wetgeving zijn niet alle te maken kosten via de plankostenscan verhaalbaar;
2. er worden kosten gemaakt welke bij het opstellen van de plankostenscan niet voorzien waren;
3. uiteindelijk wordt er geen overeenkomst gesloten en/of gaat het project niet door.

Daar waar de niet verhaalbare kosten en/of verliezen zeker zijn worden deze direct ten laste van de algemene middelen van de gemeente gebracht. Daar waar nog sprake is van een inschatting van risico’s worden deze risico’s meegenomen in het weer-standsvermogen van de gemeente.

Naast de Facilitaire projecten, waarbij gewerkt wordt aan het opstellen en uiteindelijk ondertekenen van een overeenkomst kan er sprake zijn van Faciliterende projecten in de initiatief- of onderzoeksfase. Hierbij worden verkennende gesprekken gevoerd en mogelijkheden onderzocht. Deze projecten worden in deze paragraaf niet inhoudelijk toegelicht.
Voor activiteiten welke uiteindelijk leiden tot de totstandkoming van een te ondertekenen overeenkomst wordt geen budget (voorheen krediet) meer bij de Raad aangevraagd. Het verhalen van deze door de gemeente gemaakte en voorgeschoten kosten is verzekerd en afdwingbaar door het kostenverhaal. Of door een anterieure overeenkomst of door een posterieure overeenkomst.

Facilitaire projecten in de uitvoeringsfase

De uitkomst van deze staat is enigszins vertekend. Bij het berekenen van de te vergoeden kosten wordt gebruik gemaakt van een plankostenscan. In deze scan worden ook de ambtelijk te besteden uren (x tarief) opgenomen. Door HLT Samen wordt voor de projecten in Hillegom geen tijd geschreven. De bestede uren worden niet aan het project doorbelast. Deze uren worden via de bijdrage welke Hillegom aan HLT Samen betaald verrekend. Zij zijn niet zichtbaar.
In de kolom “Gerealiseerde externe kosten” zijn kosten opgenomen voor o.a. externe projectleiders, planeconomen en door derden verstrekte adviezen.
Bij het opstellen van de jaarrekening wordt de afweging gemaakt of het voordelig saldo (restant budget -/- verwachte kosten) kan worden toegevoegd aan de algemene middelen.

3e Loosterweg 126 en noord van 130
Het is een ruimte voor ruimte project. De huidige invulling van kassen en één woning wordt gewijzigd naar 2 nieuwe woningen. Een eerdere aanvraag is afgewezen en daarbij zijn ook door de ontwikkelaar kosten gemaakt. Bij het uitwerken van het kostenverhaal is hier rekening mee gehouden en is de verdeling gemeente versus ontwikkelaar vastgesteld op 50/50.  In 2020 is de exploitatiebijdrage in rekening gebracht.

Beeklaan plan Kalkovensbrug
Het project betreft de bouw van 8 vrijstaande woningen. Dit bestemmingsplan is onherroepelijk. In 2020 zijn geen kosten meer gemaakt. Alleen het openbaar gebied moet nog worden overgedragen.

Frederikslaan 20
Het project betreft de bouw van 1 woning waarvoor een bestemmingsplan is vastgesteld en in 2020 afgerond.

Jozefpark
Het project wordt ontwikkelt Renward en bestaat uit 8 eengezinswoningen, 12 appartementen in de voormalige Jozefschool en 34 appartementen in het gebouw Crescendo. De verkoop voor de eengezinswoningen en 10 appartementen in het Crescendo gebouw is in 2020 gestart. De huurappartementen in het gebouw Crescendo en in de voormalige Jozefschool zullen op een later moment worden aangeboden.

Kwekerij Veelzorg
De huidige ontwikkelaar is Boei Ontwikkelingsmaatschappij. Een bollenschuurcomplex wordt bestemd tot 5 appartementen in oude bollenschuur en 13 woningen met behoud van cultuurhistorie. In totaal 18 woningen. De 18 woningen zijn gerealiseerd en opgeleverd en het openbaar gebied is aangelegd. De eindoplevering heeft in 2020 plaatsgevonden. Na goedkeuring van het opleveringsdocument kunnen de financiële verplichtingen op basis van de anterieure grondexploitatie worden afgerond.
Voor zover bekend zijn er geen financiële risico’s.

Ringvaart / Ringoevers
De huidige ontwikkelaar is Building24, een consortium van 3 bedrijven, waarvan HBB Groep te Heemstede ons aanspreekpunt is. Zij hebben in 2016 het Ringvaartterrein overgenomen van AM/Ymere. In totaal komen er 358 woningen/appartementen met de daarbij behorende voorzieningen (inclusief de aanleg van een rotonde in de Olympiaweg = gerealiseerd). De deelplannen I t/m III zijn gerealiseerd. Deelplan IV is in aanbouw en deelplan V (laatste fase voor 58 woningen) is in voorbereiding. Hiervoor is een  omgevingsvergunning verleend en deze is onherroepelijk. Na realisatie van de woningen zal nog een speelterrein worden ingericht. De oplevering van het openbaar gebied en het nakomen van de verplichtingen loopt naar verwachting door tot in 2023.
Voor zover bekend zijn er geen financiële risico’s.

Veenenburgerlaan naast 51
Het betreft de bouw van 1 woning. De ontwerp omgevingsvergunning is in het derde kwartaal van 2020 ter inzage gelegd. Naar verwachting vind de realisatie eind 2020 begin 2021 plaats. De exploitatiebijdrage is in 2020 in rekening gebracht.

Er zijn daarnaast een flink aantal projecten in de initiatief- of onderzoeks- of voorbereidingsfase, onder andere:

• Herontwikkeling Savioschool locatie
• Locatie De Wit (2e Loosterweg)
• Brouwerlaan 24 (appartementencomplex)
• Molenstraat 22-24
• Locatie van der Schoot (Pastoorslaan)
• Stationsweg 13 (bollenschuur)
• Bethlehemlaan 20-22
• 1e Loosterweg 116
• Wilhelminalaan 1
• Hoofdstraat 172-180 en Vinkenlaan

Warme gronden      

Definitie: de door de gemeente verworven gronden met het oog op gebiedsontwikkeling, maar waarvoor nog geen operationele grondexploitatie door de Raad is vastgesteld.

Op basis van de wijziging van het BBV in 2016 worden deze warme gronden verantwoord onder materiele vaste activa en wel tegen de verwervingskosten. Het toerekenen (activeren) van andere kosten is niet toegestaan.
Ingeval van duurzame waardevermindering vindt afwaardering plaats naar de waarde volgens de geldende bestemming. Voor gronden die zijn verworven en waarvoor nog geen bestemmingswijziging is doorgevoerd kan dit betekenen dat er (tijdelijk) een forse afwaardering moet plaatsvinden, die grotendeels kan worden teruggedraaid zodra tot de bestemming van bouwgrond wordt besloten. Dit leidt met name bij de gebiedsontwikkeling tot ongewenste effecten, zoals grote fluctuaties in de waardering van deze gronden, en als gevolg daarvan het resultaat en de financiële positie van de gemeente.
In 2019 is het materieel vast actief Hillegom Noord ingebracht in de geopende en door de Raad vastgestelde grondexploitatie SIZO. Per 31 december 2019 zijn er onder de materiele vaste activa derhalve geen warme gronden verantwoord en is er geen sprake van risico’s en verliezen.

Materiële Vaste Activa (MVA)
Definitie: over grond als materiële vaste activa wordt gesteld, dat deze grond een vaste bestemming heeft en niet in een transformatieproces zit. Dit geldt ook voor gronden die anticiperend en strategisch zijn aangekocht maar waarbij geen sprake is van gebiedsontwikkeling. Bij grond als materiële vaste activa gaat het veelal om ondergrond van gebouwen, wegen, parken, pleinen of van land-/bosbouwgronden.

In relatie tot het Grondbeleid is deze categorie niet relevant. In deze paragraaf Grondbeleid wordt daarom niet ingegaan op grond als materiële vaste activa.

Reserves en voorzieningen
Definitie reserves: deze worden aangehouden als buffer voor risico’s, om lasten te egaliseren en om te sparen voor toekomstige uitgaven.
Definitie voorziening: er is een bedrag apart gezet voor toekomstige uitgaven die onvermijdelijk zijn, maar waarvan tijdstip en omvang niet exact bekend is.

Het meest essentiële verschil tussen een reserve en een voorziening is dat bij een reserve de Raad de bestemming ervan kan wijzigen. Er is sprake van vrije besteedbaarheid. Bij een voorziening kan dat niet, er is sprake van verplichte bestedingsrichting.         

Bestemmingsreserve nog uit te voeren werken
Per 31-12-2020 bedraagt het geraamde saldo van de bestemmingsreserve € 224.377. Hierin is de onttrekking van € 223.858 over 2020 verwerkt. De bestemmingsreserve is bestemd voor werkzaamheden welke na het afsluiten van bouwgronden in exploitatie (BIE) nog moeten plaatsvinden.

Voorzieningen

Binnen de gemeente Hillegom zijn er vooralsnog geen voorzieningen getroffen voor Grondbeleid gerelateerde activiteiten.

Weerstandsvermogen
Naast alle andere gemeentelijke risico’s worden ook alle in deze paragraaf Grondbeleid benoemde risico’s in de paragraaf weerstandsvermogen integraal verwerkt. De paragraaf weerstandsvermogen en risicobeheersing schept inzicht in de actuele risico’s en het vermogen van de gemeente om deze risico’s op te kunnen vangen. Hillegom omschrijft een risico als een onzekere gebeurtenis die effect heeft op het kunnen behalen van een doelstelling. Risico’s kunnen zowel intern als extern zijn.